Наши авторы

Блеск и нищета реформаторов. Часть 1.

Опубликовано в журнале «Председатель ТСЖ» №11 (121) за 2017 г.

При использовании материала ссылка на источник обязательна ©«Председатель ТСЖ»

Полонский Юрий

 

Блеск и нищета реформаторов

Часть 1.  

                                                                                              Юрий Полонский

Если бы российский истэблишмент в самом деле хотел видеть в МКД активного и ответственного собственника – Жилищный кодекс выглядел бы совсем по-другому. Изложение «управленческих» норм в ЖК РФ отличается от «потребительских» примерно так же, как картонный меч отличается от боевого оружия.

 

Пробел в воспитании

Сетовать на пассивность собственников жилья давно уже у нас стало общим местом. Социально-психологическая сторона реформы ЖКХ (раньше в речах с «высоких трибун» её обычно обозначали как «воспитание коллективного собственника» или «пробуждение у жителей МКД чувства хозяина») ещё не так давно считалась едва ли не главной составляющей. Теперь об этом говорить не принято.   

Но всё-таки - насколько («в граммах») выполнена «воспитательная» задача? Долго это было неизвестно. Пока не появилась  цифра–индикатор: доля российских МКД, выбравших спецсчёт.  Оказалось,  примерно на 1/10 «проектной мощности». Главным образом - за счёт жилищных объединений: ТСЖ, ЖСК, ЖК. 10% это маловато, так что в этой части реформу можно считать проваленной.

Объяснения этому печальному факту разные: от недостаточной информированности населения до элементарной безответственности и привычки к патернализму, якобы органически присущей русским людям. Про свою долю вины истэблишмент и слышать не хочет, всё валит на несознательный народ, который  получает жилищные и коммунальные услуги, но в качестве общедолевых собственников общего имущества  (ОИ) МКД упорно проявлять себя не желает.

Рискну предложить свою версию объяснения. Она состоит в том, что есть и неинформированность, и безответственность, и патернализм. Но! Главным является другое: наша «властная вертикаль», на словах призывая россиян-собственников к активности и ответственности по отношению к своим домам, на деле реальным проявлениям активности и ответственности всячески препятствует. А поощряет, наоборот, пассивность, безответственность и патернализм.  Причём, и то, и другое: и препоны активным, и поощрение пассивных -  делается нередко весьма тонко и изощрённо, под благовидными предлогами (московская реновация - яркий тому пример!), так что прямых претензий вроде и не предъявишь… Тем не менее, массы, лишённые правовых знаний, но не исторической памяти и здравого смысла, всё это видят и тонко чувствуют - и не спешат следовать примеру тех 10%, кто на волне первоначального энтузиазма (или под угрозой надвигающейся разрухи в доме) проявил активность и пошёл по пути жилищного самоуправления.

Как именно проводится политика «двойных стандартов», о каких препонах речь? Дело не только в откровенно репрессивной деятельности ГЖН против жилищных объединений или неправосудных решениях судов, нарушающих права собственников (к примеру, в части возврата незаконно изъятых чердаков и подвалов), это лишь верхушка айсберга. Этой же цели: изолировать, по возможности, собственников от принятия серьёзных решений в отношении своего МКД, не допустить их самоорганизации и финансовой независимости (а если уж это случилось - держать «вольнодумцев» на «коротком поводке») - служит и «буква» жилищного законодательства, и реальное его применение. Если бы «вертикаль» и в самом деле хотела бы стимулировать активность и ответственность новоиспечённых собственников – и ЖК РФ, и правоприменительная практика выглядели бы совсем по-другому.

Попробуем вместе в этом убедиться.  

Цена галочки

Для начала взглянем на права и обязанности общедолевого собственника ОИ МКД. Главная его обязанность: нести финансовое бремя содержания и ремонта МКД (включая капремонт, а потом модернизацию или снос дома) - имеет персональный, непосредственный и безусловный характер, а главное –исполнение этой обязанности поддерживается всеми силами и ресурсами Государства. По принципу: не хочешь – заставим. Ну, а если где-то судебные исполнители работают плохо - это не вина авторов ЖК РФ, они своё дело сделали, всё написали, как надо.

А право (столь же  персональное, непосредственное и безусловное) у общедолевого собственника ОИ МКД одно-единственное: поставить галочку в бюллетене для голосования на общем собрании. И всё. Дальнейшее, т.е. путь от галочки до исполнения принятого в установленном порядке коллективного решения – его частное дело, Государство Российское от поддержки прав собственника (подчеркнём, общедолевого – речь об этом) фактически устранилось. Море случаев, когда собственники, затратив уйму времени и сил на принятие судьбоносного  решения на собрании, но не имея никаких законных средств для его исполнения, в конце концов, оказываются «у разбитого корыта». Судебная волокита? Это затратное и проблемное предприятие, которое слишком часто - даже в случае успеха - ничего не гарантирует. Применительно к жилищному законодательству дело обстоит именно так.

Неплохой баланс: на одной чаше весов – финансовая ответственность за дом, на другой – галочка в бюллетене?

Фото «Собрание»

«Стоять на двух ногах!» – учил председатель Мао

Большинство жителей МКД является одновременно и потребителями услуг ЖКХ, и собственниками жилья. Поэтому в ЖК РФ можно выделить два комплекса правовых норм (условно - «потребительские» и «управленческие» нормы). Каждый вполне самостоятелен, но связь, безусловно, есть, и позже мы её рассмотрим.

«Потребительские» нормы регламентируют процесс получения и оплаты услуг ЖКХ жителями МКД, для собственников и нанимателей жилья они практически одинаковы. Особенностей, которые есть для собственников и арендаторов нежилых помещений, мы трогать не будем.

«Управленческие» нормы (они касаются только собственников помещений, нанимателям отведена чисто пассивная роль) в данном случае - это собирательное название для норм, так или иначе касающихся процесса управления МКД. Который, как известно, представляет собой процесс реализации полномочий собственников в часть владения, пользования и распоряжения ОИ МКД. С целью обеспечить жителям МКД - как собственникам, так и нанимателям - безопасность и комфорт проживания. По возможности, подольше и без лишних затрат.   

«При виде исправной амуниции презренна всякая конституция»

Начнём с «потребительских» норм.

Какая из них главная, так сказать, фундамент, на котором всё держится? Рискну предположить, что п.1 ст.153 ЖК РФ: «Граждане и организации обязаны своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги».

Т.е. потребитель обязан ежемесячно в назначенный срок внести определённую сумму денег – независимо от того, устраивают ли его услуги и вообще  получил ли он какие-либо услуги... Но, простите, ведь эта формулировка делает излишним в стенах МКД какой бы то ни было контроль качества услуг ЖКХ – зачем, если у потребителя и так уже есть безусловная обязанность: платить. И договор управления при таком подходе тоже становится «факультативным довеском» к выставленной платежной квитанции. Что мы, кстати, и наблюдаем повсеместно при коммерческом управлении МКД.

Вспомним историю: в СССР жильё было в госсобственности, и вся ответственность за состояние МКД, за их содержание и ремонт, а также за качество коммунальных услуг лежала на органах публичной власти. Работа предприятий ЖКХ дотировались государством, оплата их услуг со стороны потребителей носила, скорее, символический характер, поэтому какой-либо необходимости в механизмах экономической мотивации поставщика услуг со стороны потребителя (т.е. зависимости между качеством услуг ЖКХ и размером их оплаты) не было. Вопросы контроля качества услуг решались, в основном, командно-административными методами, если потребитель был недоволен - он мог жаловаться в соответствующие инстанции или записаться на приём к своему депутату, но «наказать рублём» нерадивых управдома или коммунальщиков он не мог. Этого «рычага» в ЖК РСФСР предусмотрено не было, суть финансовых правоотношений между поставщиком и потребителем исчерпывалась формулировкой: «Наниматель обязан своевременно вносить квартирную плату и плату за коммунальные услуги» (ст.26 ЖК РСФСР).

Смена государственного строя, трансформация форм собственности и переход на рыночные отношения, казалось бы, должны были кардинально изменить ситуацию, но… Этого не произошло. Прежняя формула с минимальными изменениями «переползла» в новый ЖК РФ.

И что же получилось? Вместо простого и понятного термина «плата за жилищные услуги» (т.е. за управление, содержание и ремонт общего имущества МКД) законодатель использовал бессмысленную, вводящую людей в заблуждение абракадабру «плата за жилое помещение» и перед услугами опустил ключевое слово «предоставленные». В результате такой «подмены понятий» у поставщиков услуг (причём, как жилищных, так и коммунальных!) возникло что-то вроде «презумпции добросовестности»: услуги считаются предоставленными с надлежащим качеством, если потребитель не докажет в суде обратное. Т.е. общее правило такое: «ты сначала заплати, а потом доказывай, что тебя надули».

Хотя, как известно, гражданское законодательство предусматривает оплату работ и услуг ТОЛЬКО после сдачи/приёмки их результатов. Кроме случаев предоплаты, но в ЖКХ об этом речи нет. У потребителя появляется обязанность оплаты лишь после установления факта предоставления услуги или выполнения работы.

Работа  «втёмную», но с раскрытием информации

Что касается сдачи/приёмки - в ст.44 ЖК РФ установлена обязанность собственников помещений в МКД проводить ежегодные общие собрания, но по каким вопросам – не сказано. Ст.162 устанавливает обязанность коммерческой управляющей организации (УО) ежегодно отчитываться об исполнении договора управления перед собственниками. Согласно п.7 ст.156 ЖК РФ плата за жилищные услуги в МКД с коммерческим управлением устанавливается – минимум на год - решением общего собрания собственников с учётом предложений УО.

Казалось бы, напрашивается такой очевидный алгоритм: каждый год УО готовит для собственников помещений в МКД информацию об исполнении финансового и производственного плана в отношении их дома. И смету на будущий год - как основу для расчёта нового значения платы за жилищные услуги. Собственники на своём общем собрании сначала рассматривают акты выполненных работ/услуг и утверждают отчёт УО за прошедший год (или не утверждают – с последующими оргвыводами: корректировка платежей, изменение условий договора управления, смена управдома и т.д.). А затем принимают смету и рассчитанный, исходя из неё, размер платы за жилищные услуги на будущий год. Или же корректируют - и то, и другое. Заметим, для ТСЖ, ЖСК, ЖК это общепринятая практика.

Ничего подобного для коммерческого управления в ЖК РФ нет, ежегодные собрания собственников - сами по себе, отчёты УО - сами по себе, о подготовке сметы нет и речи: какая вам ещё смета, это же бизнес, коммерческая тайна! Как будто предложенный УО размер платы за жилищные услуги должен снизойти с небес сам собой – подобно пасхальному огню… Стоит ли удивляться, что в большинстве «коммерческих»  МКД собственники если и обсуждают размер платы, то, как правило, руководствуются т.н. «муниципальным тарифом». А это то же самое, что средняя температура по больнице, т.е. об экономике конкретного дома можно забыть.

А вместо естественного контроля собственников за исполнением годовой сметы и договора управления наши реформаторы подсовывают россиянам новые и новые суррогаты. В частности:

- раскрытие информации по ППРФ-731 (раскрывающее всё - кроме того, что нужно собственникам),

- общественный контроль (с помощью «чужого дяди со стороны», который  реальных полномочий имеет куда меньше собственников),

- лицензирование (а тут «чужой дядя», наоборот, имеет столько полномочий, что полностью заменяет собственников – нередко с самыми пагубными последствиями для их кошелька) и т.д.  

Хотя в случае успешного применения указанного алгоритма (что, разумеется, требует его правовой  поддержки со стороны государства, как минимум, алгоритм надо было узаконить и следить за исполнением) ничего из этого перечня просто не понадобилось бы.

Знакомые все лица

В общем, в той части, что касается предоставления услуг ЖКХ, прежняя «совковая» суть взаимоотношений потребителя и поставщика, основанная на принципах: «платежи отдельно, услуги отдельно» и «бери, что дают» - в кодексе бережно сохранена.

А значит, реформа ЖКХ для среднестатистического жителя МКД – живущего за пределами 10% «островков» жилищного самоуправления и финансовой самостоятельности (т.е. домов, где есть ТСЖ, ЖСК, ЖК) - свелась к тому, что если раньше на дверях подвалов и  чердаков висели замки МУП-ов и ГУП-ов, то теперь коммерческих ООО. А он (житель) как не мог раньше, будучи нанимателем муниципального жилья, воздействовать рублём на управдома или коммунальщика, не нарушая закона - так и сейчас, став собственником, не может. К слову сказать, в Москве сейчас идёт обратный процесс: замки на дверях опять меняют принадлежность - с ООО на ГБУ…

Чтобы абсурдность ситуации «платежи отдельно, услуги отдельно» (это в рыночных-то условиях!) не слишком бросалась в глаза, в ППРФ-307, 354, 491  были введены положения о пересчёте (правда, лишь «задним числом») платы потребителя, если тот в одиночку сумеет доказать некачественность услуги или её отсутствие. Правила таковы, что удаётся это очень немногим. И очень редко. Но «политес» соблюден. А то, что при этом один из главных мотивов проявления активности граждан надёжно парализован – это другой вопрос.

Призрак нормы

Изложение многих «управленческих» норм в ЖК РФ отличается от «потребительских» примерно так же, как картонный меч  в постановке «Гамлета» отличается от настоящего боевого оружия.

Если проанализировать статьи ЖК РФ с  оглядкой на то, как они применяются на практике - кодекс можно уподобить двухфазной системе: кристаллический «каркас» из рабочих (т.е. обязательных к применению) норм-предписаний и вокруг него некое «туманное облако» из всевозможных нерабочих (т.е. необязательных к применению) норм-деклараций. По странному стечению обстоятельств «потребительские» нормы - это всё сплошь «рабочие» нормы-предписания, а большинство «управленческих» норм, касающихся: отношений общедолевой собственности на ОИ МКД, жилищного самоуправления, договорных отношений и прочей либерально-рыночной «словесности» - это «нерабочие» нормы–декларации.  Ещё одно подходящее слово для них - «бутафория».

Они не то, чтобы  не исполнялись вовсе, а исполняются «по понятиям», в зависимости от обстоятельств. Госорганы, обязанные (в теории) следить за исполнением норм жилищного законодательств, в отношении «нерабочей» нормы этого либо просто не делают, либо делают избирательно, ориентируясь на эти самые обстоятельства (а главным образом – на интересы «сильных мира сего»). Про частный случай этого явления, когда предписание закона регулярно не совпадает с этими интересами, у нас принято говорить деликатно: «закон не работает»… Т.е. слово «нерабочая» (сиречь необязательная) означает, что данная норма является таковой, прежде всего, с точки зрения тех гос- и муниципальных служащих, кто должен либо её непосредственно исполнять или следить за исполнением. «Законодателем мод» сейчас тут является, прежде всего, ГЖН. Все прочие под эту ситуацию подстраиваются. Или, наоборот, вступают в конфликт, не желая «жить по понятиям». По странному стечению обстоятельств обычно это оказываются как раз активные и ответственные собственники, которые пытаются отстаивать свои права и законные интересы, продекларированные в статьях ЖК РФ. Иногда им это удаётся.

Фото «На Невском»

Пример? Норма ст.36 ЖК РФ, что чердаки и подвалы с расположенными внутри частями общедомовой инфраструктуры принадлежат на праве общей долевой собственности собственникам помещений в МКД – с точки зрения профильных чиновников «нерабочая». Она исполняется (или не исполняется) ими в зависимости от того, насколько  «лакомым кусочком» является чердак или подвал. Собственники либо мирятся с эти, либо идут в суд и пытаются настоять на исполнении закона. Некоторым это удаётся. Иногда.

Но, пожалуй, самая яркая иллюстрация изначально «бутафорского» характера подобных записей в кодексе – это норма п.1 ст.45 ЖК РФ: «Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны ежегодно проводить годовое общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме». Законодатель как-то упустил из виду, что в большинстве МКД собственниками помещений - наряду с гражданами - являются органы публичной власти. Которые подают пример неисполнения закона. Ежегодно.

 «Что же это у вас, чего ни хватишься, ничего нет!»

Что отличает «нерабочие» нормы от «рабочих» в тексте ЖК РФ? Иными словами, как узнать, что надо исполнять, а что можно проигнорировать? Есть кое-какие признаки.

Признак №1(главный) - «нерабочие» нормы-декларации лишены атрибутов, необходимых для практического применения: сроков, механизмов реализации, ресурсного обеспечения (финансы, информация, правовая поддержка со стороны государства и т.д.), а если норма имеет характер обязанности субъекта - ответственности за неисполнение. Или нет чего-то одного или сразу нескольких атрибутов.

Например, ст.16 закона №189-ФЗ, устанавливает, что после формирования придомового земельного участка, на котором стоит МКД, и оформления на него органами публичной власти кадастрового паспорта, участок становится частью ОИ МКД. Но никакого упоминания о финансовом обеспечении, сроках, ответственности за неисполнение, ничего…  Итог нам известен: на 13-м году действия ЖК РФ 99% МКД России не имеют полноразмерного и должным образом оформленного земельного участка, где сами собственники могли бы решать:  быть ли тут автостоянке или цветнику. А практически всей площадью застроенных территорий российских городов и посёлков по-прежнему распоряжаются чиновники. С немалой пользой для собственного кармана. Кстати, новый федеральный проект «Формирование комфортной городской среды» выполнен так, как будто  ст.16 в законе №189-ФЗ нет и в помине. 

Чтобы отсутствие ответственности за неисполнение нормы не так бросалась в глаза – есть приём №2: неопределённость, является ли норма правом или обязанностью субъекта. В той же ст.16 закона №189-ФЗ нет прямого указания на обязанность власти, сказано обтекаемо: «формирование… осуществляется», а когда и как осуществляется, а главное, что делать, если не осуществляется – Бог знает. Или возьмём, к примеру, такой вопрос: заключение договора управления при коммерческом управлении МКД для собственника это право или обязанность? Если право – чем оно гарантируется? Если обязанность – где ответственность за неисполнение? Судя по тексту ЖК РФ, ни то, ни другое - неопределённость…  И как итог – широко распространенная «картина маслом»: в МКД договор управления считается благополучно заключённым, хотя ни один из собственников его не только не подписывал, но и в глаза не видел. И лицензирование ничего тут не изменило, оно не для этого.

Признак №3 - у наиболее финансово значимых «нерабочих» норм-деклараций есть норма–дублёр. Например, для договора управления эту роль исполняет т.н. правило «конклюдентных действий»: первая же оплаченная собственником квитанция считается заключением договора с УО (см. п.7 ППРФ-354). Собственников, не потрудившихся принять значение платы за жилищные услуги на следующий год, страхует орган публичной власти (см. п.7 ст.156  и п.4 ст.158 ЖК РФ). То же касается и взносов на капремонт (п.7 ст.170 ЖК РФ).

История с географией  

Впрочем, как и везде, тут главным критерием истины является практика. А практика – величина переменчивая. Так что у «нерабочих» норм есть своя «история», к примеру, одно время норма ст.138: «ТСЖ обязано…представлять законные интересы собственников помещений в многоквартирном доме, связанные с управлением общим имуществом в данном доме, в том числе в отношениях с третьими лицами» - судами напрочь отвергалась, сейчас положение изменилось, большинство судей уже не требует решения собрания собственников о наделении ТСЖ соответствующими полномочиями.

И даже своеобразная «география»: к примеру, в Липецке, оказывается, публичная власть много лет - в нарушение п.4 ст.158 ЖК РФ - т.н. «муниципальный тариф» на жилищные услуги не устанавливает (см. https://www.facebook.com/groups/1003512099709142/permalink/1604190316307981/). Это, конечно,  экзотика, но… Для липчан - объективная реальность. Данная в предписаниях ГЖН. 

                                      (Продолжение следует)

Дизайн :
Яндекс.Метрика